[摘要]以全程、全息、全员、全效为特征的全媒体为现代政府管理和服务的公开性、透明性提供了支持与挑战。在实际情形中，经由全媒体的聚焦与放大，政务公开中的公文写作与管理凸显了一些值得注意的形式主义的倾向，如行文避重就轻惹争议、宣传性公文表里不一、公文实质缺失空流转等。对此形式主义弊病，政务公文应更强调客观性、逻辑性、务实性，以体现职权者主观上积极作为、客观上能责相当；在事实与观点具有无限表达可能性的全媒体语境中，政务公文应成为政府意志和公众意愿的载体，表现出自身的竞争性和权威性。
[关键词]全媒体；政务公开；公文；形式主义
[中图分类号] D63[文献标识码] A
在今天，以全程、全息、全员、全效为特征的全媒体最大化地实现了信息的传播与消费，“全媒体手段的开放性颠覆了社会意识形态话语权的传统构建方式，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化”，[1]对于一般公众而言，它赋予公众以信息知晓的便捷与直观，并为公众对所传播信息的参与和互动提供了更加新颖、多样的媒体平台。与此同时，全媒体为现代政府管理与服务实现公开性、透明性提供了支持与挑战。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号）强调要以互联网为载体，借助新媒体的网络传播力和社会影响力，推进政务公开。“全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力、执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。” 在全媒体时代，政务公开采取了政府网站、政务微博、微信公众号、客户端等更多样的方式，力求为公众提供“更全面的信息公开、更权威的政策解读、更及时的答疑解惑和舆论引导、更便捷的惠民服务”等。[2]与此同时，公众对政务参与的渴求越来越强烈，一方面是他们对政务公开信息的浏览与关注，另一方面是他们对进入全媒体传播的公文或事件的聚焦。对于前者而言，公众或利害相关者可以通过浏览信息、后续互动、参与协商等与相关政务管理部门进行信息交流，表达他们的观点和诉求；对于后者而言，公众通过自己意见的公开表达以形成对政务管理决策的反馈，监督透明、公平、正义的实现。在政务公开的过程中，所涉及的政策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开等最终都落实为公文。此时的公文不再仅限于在党政机关内部流转，而是借助于传统媒体与新兴媒体等进入信息流通，就政府管理与服务与公众进行全面深入互动。在实际情形中，经由全媒体的聚焦与放大，政务公开中的公文写作与管理出现了一些值得注意的形式主义的倾向。
一、公文形式主义的表现
各种形式主义流弊最终会在公文中留下痕迹，如有论者批评的“纸上形式主义”“岁末年初，各单位、各部门作年终总结时照搬照抄、抄袭拼凑严重，有的地方甚至出现范文售卖、代写服务的产业链。”[3]如此形式主义的总结，必然意味着相关单位、相关人员在岗位职责中的无作为。在全媒体语境中，公众对此类公文的关注与探讨直接影响了他们对政府管理与服务的满意度的高低。政务公开的公文通过微博、微信、抖音、网站等各种媒介进入公众视野，公众所反感的公文形式主义主要在以下几个方面体现出来。
（一）行文避重就轻惹争议
在全媒体时代，任何一篇被公开的政务公文都有可能被聚焦，凭借各种媒体的无限链接最终被置于全民的围观与质询中。公文是否言之有物、是否言之有序，无不受到公众的推敲、琢磨，以实现他们对透明、公平、正义等的诉求。而某些政务公文事实不明、逻辑不严、避重就轻、漠视公众的知情权，造成不良影响。
例如前段时间在网络上被讨论的沸沸扬扬的山东五莲县教师杨守梅因体罚学生被处罚的相关公文。在《五莲县第二中学关于杨守梅体罚学生的处理决定》中对杨守梅教师行为的描述为：“经查，4月29日下午第二节课，2016级3班学生李文清、王一栋逃课，私自到操场玩耍，被该班班主任杨守梅安排学生叫回，在四楼门厅内用课本抽打，造成不良影响。”对其被处罚的依据这样表述：“杨守梅身为教师，私自体罚学生，违反了学校及上级有关规定。”对其具体的处罚为：停职一个月；赔礼道歉、提交书面检查；取消评优资格、师德考核不合格；给予党内警告与行政记过处分；承担诊疗费等支出。在时隔近两个月追加的另一份公文《五莲县教育和体育局关于对五莲二中杨守梅体罚学生处理情况的通报》中又多了几条处罚措施:扣发杨守梅的奖励性绩效工资；责成五莲二中不再与杨守梅签订聘用合同；将杨守梅纳入五莲县信用信息评价系统“黑名单”。
统观这两篇公文，其中诸多表述不够清楚准确，如公文中对“体罚”的法规性叙述缺失，对教师的具体体罚行为缺乏精确描述，诊疗费线索不清，对教师行为的得当与否没有进行辨别等，而只是粗疏定论、仓促处罚，难以令人信服。公文的不能圆合之处激发了公众对幕后权力交易的揣测和对涉事人员的人肉搜索行动，传统媒体与新兴媒体对此进行聚焦，掀起了对教育问题的探讨。实际上，公众与媒体对此一事件的关注是基于个体的经验和理性在全媒体时代的碰撞与交流：家庭、学校、社会对“熊孩子”的教育问题；教师的惩戒权问题；教师在师生纠纷中的弱势地位问题等。这两则公文恰恰没有顾及到此一事件所具有的时代典型意义，没有回应公众对此类问题的焦虑和关注，没有意识到自身会被公开至全媒体的涡流中，于是大事化简，粗而至暴。最终，这两则“留白”的公文搅动了公众的热议、推动了相关法律部门对“体罚”规定的进一步厘清，改写了杨守梅的教师职业和人生命运。
在一定程度上可以说，“在网络传播时代大众传播对社会公共事件的干预和介入，其影响力越来越大，网民的政治素养、民主意识、政治文明水平在日益提升。”[4]从另一方面也可以看出，在全媒体时代的政务公开过程中，公文不再是例行公事后封卷存档的箱底之物，而是承载着政府意志和公众意愿的开放文本。它越实事求是、越逻辑严密，政府意志和公众意愿就越会高度一致。相反，缺乏全面事实支撑、公正意志引领，公文的空洞性姿态、模糊化表达将导致公众对政府管理之透明化的质疑，例如，在对破格提拔的年轻干部进行任命的公示公文中，竟然没有附他们的详细履历和过往成绩，这种公示的形式主义怎么能不让人怀疑其背后隐藏的真相？
（二）宣传性公文表里不一
全媒体是一个众声喧哗的场域，不同媒体声音的竞争不仅表现在“流量与资本”[5]上，更表现在信息的真实性、观点的专业性、舆论的引领性、价值观的普适性上等。政务公开平台上的宣传性公文亦不能避免这一竞争，其对信息传播、意识形态构建的作用得于媒体的全效性，失于表里不一的形式主义。
新闻发布现已成为政务公开的主要途径之一，新闻发言人将相关机关、部门的决策、措施通过电视或网络等媒体向公众宣布，各种媒体亦会根据自身的关注角度对相应发布内容进行再次报道，从而实现了政务信息的大范围、多波次传播。“政务新闻传播事关党和政府的威信和形象……媒体是信息的解码器，新闻发布要有利于媒体的解码，注意口径的权威性和灵活性。” [6] 简言之，对于政务新闻，各种形式的媒体比一般公众更近水楼台，他们以敏锐的触觉解读、阐释政务新闻，对政务公开起着重要的推送作用。尤其是一些主流媒体，具有更高的诚信度、更强的公共责任感、更专业的制作团队，因而对政务新闻能进行更为通透的宣传报道。对落实为文字的通知、通报、意见等政务公文，主流媒体能将其一文之事进行全面、连续、深度报道，使公众了解前因后果、来龙去脉，对公开的政务形成更完整切实的把握。
正因为新闻媒体在政务公开和公众中间的重要作用，所以很多政府公开网站中的公开事项都采用了借用媒体报道的形式。例如北京市政府网站政务公开之政策解读一栏，借用了《北京日报》的《海淀8亿元财政资金促防疫稳增长》一文，解读政策性文件《北京市海淀区人民政府关于印发本区落实北京市促防疫稳增长政策加大力度支持企业稳定发展若干措施的通知》；济南市政府“执行公开”中“优化营商环境”一项借用了《济南日报》的《“微”创新便民利企 营商环境提质增效》一文，等等。新闻媒体对相关政务事项的阐释、说明，带有代言者的话题关切与客观性的立场，并且文风新鲜活泼，比正式公文更具有灵活性和宣传性。与此同时，新闻报道式的叙述手法以及简报式写作也被广泛运用于政务公开公文写作中，以向公众通报相关机关、部门的行政轨迹。借助于媒体的“全效”性，即“技术性与文明性相得益彰，专业性与趣味性相辅相成，实现经济性与社会性的‘全效’优化” [7]， 政务公开平台上的宣传性公文实现了政务信息的有效传播。
但正如2020年新春联欢晚会沈腾、马丽的小品《走过场》所讽刺的那样，某些宣传性公文存在夸大政务部门政绩、造假领导形象的嫌疑。例如前段时间在网络上嘘声一片的黄冈市卫健委主任唐志红“一问三不知”事件。她在面对中央督导组关于黄冈市防治新型冠状病毒工作中病人的收治床位、染病人数等问题时，一直语塞，显示作为工作直接负责人的她对此次疫情防治工作的很多应该了解的具体问题不清楚。而这与黄冈市卫生健康委员会官网上的一篇宣传性文章《深夜碰头会》描述的情况有着天壤之别。此文描述她对抗击疫情工作可谓是兢兢业业，公而忘私，如此投入工作，怎会对中央督导组的检查询问无言以对？是该质疑她的业务能力，还是去质疑上述宣传性公文的客观真实性？对此，不管是主流媒体还是自媒体，不管是中央媒体还是地方媒体，都对其进行了热议，有媒体文章甚至用2018年黄冈市城镇居民收入的官方数据质疑唐志红价值不菲的淘宝同款大衣。
可见，在全媒体的时代语境中，政务公文成为各种形式媒体话语博弈的语料，而宣传性公文的形式主义则更让全媒体抓住把柄，引发公众质疑。有论者提出，在政务公开中要注意推出典型人物以进行新闻舆论的引导，“要唤起政务工作与公众的情感共鸣，以达到树立感人的政务工作形象，传播以人为本的政务工作‘情节’ 的目的 。”[8] 此初衷甚是美好，前提是要破除宣传性公文的形式主义之弊，一切以实际情况与效果作为衡量标准，领导政绩、部门作为有则言之，无则缄口；少说些“我”做了什么，多写些群众看到了什么。弄虚作假、溢美隐恶的宣传性公文在全媒体的全员全程监督中难以遁形。
（三）公文实质缺失空流转
政务公开通过全媒体平台向公众完全打开，公众在了解相关行政事项时，也看到很多公文无实质内容，充满套话、空话，公众从中不能获得具体数据、措施等有效信息，从而背离了政务公开的初衷，反映出相关单位客观上的能力不足和主观上的不作为。
“政务公开降低了政策执行的成本，提高了公民参与的意识，减少了象征性政策的执行，弱化了层级博弃对政策效益的影响，增强了公文内容的针对性，是急民之所急、想民之所想、 思民之所思的体现。”[9]可见，政务公开的根本目的在于保障公众的权利、实现人民的福利。阳光政府注重保护公众的知情权、表达权、参与权、监督权等，大到国家主席令，小到门前街道的维修翻新等，公众都会借助于全媒体而时时留心、事事关心、拳拳用心。政务公开中的公文应该让公众了解党和国家方针政策的背景、相关行政事项的问题结点与解决思路，清楚与自己相关的具体要求或践行要领，因而，公文应该既有理论上的通透性，又具有实践中的可行性。这也是公文写作与运行中“吃透精神”之重要性的原因。之所以要吃透精神，原因在于上级公文立足点高、覆盖面广，主要强调高屋建瓴的指导性。所以，下级机关或部门应该内化这些上级精神，将其指导性的方向和思路变为切合局部实际的具体方法、措施。例如，从国家宏观的建设美丽乡村的意见到具体至某一地的农村厕所的改造，从面到点；从建设美丽乡村的理论探索、决策咨询、规划设计、技术支撑等到实际解决农村生活中垃圾清运的问题，由源至流，反映出的是以实实在在的措施、方法实现了上级精神的具体化，真正满足了群众所需，真正尊重了农村群众的主体性地位。
以上为鉴，吃透精神不是盲目逢迎上级、虚泛表态，或是简单的转述上级来文，重复上级决策的依据和指导思想等。2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，通知中强调要“严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题”。层层发文，公文空心流转，懒政者推诿职责，政策具体化压力转移到基层。2020年在全国倾力抗击新型冠状病毒疫情之际，一些形式主义之风又被爆出：有基层人员反映，一天收了妇联、振兴办、组织部、政府、县委、卫计局等十来个部门的文件，都是给乡镇安排防疫工作，好像大家都很重视，但没有一个文件一个部门帮助乡镇解决哪怕是一个口罩、一瓶消毒水的实际问题。这种形式主义将公文之“在场”等同于职权者“有作为”，故而，发布公文越多,“给我上”叫的越响，越反衬出自身的怠政。这一情形还存在于政务微博公众号和微信工作群中，对某些公务人员而言，发布公文等同于完成工作，其对工作的被动性与惰性一览无余。更有甚者，公文在某些官员那里就是一纸空文，完全悬置了公文对自己的职责要求与行为监督。如前段时间，某一官员因腐败问题被审判之后，网友在网络上翻出了他当职时斩钉截铁地在会议上念着反腐公文、部署反腐工作的照片。官员对公文的照本宣科、阳奉阴违，使得公文成为他们不法行为、不良行为的遮羞布或魔术道具。
以上现象都反映出公文与职权者之间的疏离，使我们不得不思考公文如何才能化为实际的执行力这一问题。因为公文即使写得再事理兼通、文法严密、质量上乘，面对一个怠政、渎职者也难以在流转中发挥应有的作用。
二、公文形式主义的除弊之策
公文的形式主义现象其实一直都存在，只是之前论者的探讨主要集中在党政机关内部的公文处理中。随着政务公开的不断推进，随着全媒体时代的到来，公文形式主义的弊病也随之暴露在公众面前。公众未必会熟悉党政机关内部公文处理的办法，但是可能会借全媒体对政务公开的推送而形成对公文形式主义的刻板印象，如上文所述几点。从根本上说，公文形式主义的产生原因在于职权者主观上不作为、客观上能责不当。对此公文形式主义弊病，该如何加以避免呢？一般来说，“克服公文写作中的形式主义，还要加强学习，提高素质，提高自身的理论政策水平，思想认识水平，逻辑思维能力和文字表达能力。”[10]除此之外，还可以从以下两个方面着手：
（一）在事实与观点的表达中体现公文的媒体竞争性、政府务实性
公文在全媒体时代的政务公开过程中具有极为重要的地位。在全媒体时代，任何信息都可以在任何时间、以任何方式进入公众视野。在事实与观点具有无限可能的表达中，在主流媒体、自媒体的众声喧哗中，公众迫切希望看到权威、正式、更富有真实性和逻辑性的公文，看到高质量公文背后阳光政府的“有作为”。
在近期报道抗击新型冠状病毒的网络媒体，如微博、头条等栏目设计中，都为鉴真辟谣保留了一席之地。在公共卫生安全事件中，公众为了消除恐惧和紧张情绪，当真实的来源断绝时，会基于自身的常识、集体记忆、预期愿景等轻信传言，来获得心理平衡。[11] 而很多传言采取了公文的叙述形式，让公众真假难辨。在一般事件中，借用公文的形式和权威，散布不实信息，赚取流量，在今天的全媒体时代也并非少数。“‘万众皆媒’也带来了内容数量上的‘大跃进’，海量的、杂乱的信息正在稀释各平台上内容的专业性”， [12] 搅乱政府管理社会公共事务、服务民生的有序性。若要消除不实信息借公文形式之便，谋不义之利，扰视听之正，就需要政府部门的作为：从政策上查证，从理论上推究，从实践中检验，从公文中定性等。以公文的高质及其所代表的权威，堵住谣传旋涡中的悠悠众口。政务公开中的公文，亦应如此：在材料收集上更深入一线，在事实披露上更客观，在观点阐释上更合理，在措施安排上更具针对性。除此之外，政务公文在全媒体平台发布和传播时，应善于将严肃内容与灵活文风融合起来，使公众既能读懂，又能感受到公文的法定效力，只有这样，政务公开公文才能在全媒体的文海中高歌引航。
（二）以强化公众意识体现政府意志权威性、意愿亲和性
全媒体的便捷使政务公文通过各种渠道进入公众视野，例如，微博、微信群在大量传播着公文。可见，公文不再是党政机关内部办后即封，而是随时接受公众的查阅、质询、监督，公文形式主义的言之无物、表面文章被吐槽、戏仿。因而，政务公文还应在公开过程中强化公众意识，即公文要在官民的通透对话中，为公众提供切实的政策、数据、措施等。公众所渴望看到的是政务工作者走入民间，从民间中找需求、找问题、找挑战、找数据、找材料、找方法，以使公文成为贯通相关部门主观上积极作为、客观上能责相当以及公众热忱的参与意愿等的载体，以体现政府的权威性和亲和性。
与此同时，公文处理还要接受公众监督。所谓文有文法，人由法治，对此，应加强政务公开过程中的各种监督力度，除了党政机关内部的自查巡视外，还应以全媒体的便捷、高效、广覆盖、深挖掘，溯源政务处理过程中的怠政、渎职现象，以令政务承担者自警自励，以为政府管理与服务提供及时的反馈。或者说，公众若能通过多渠道、多方式以绩效高低问管理，以惠民多少看服务，才能真正解决政务公开中公文的“表里不一”“空心流转”等形式主义弊病。
综上所述，政务公开过程中被全媒体聚焦的公文形式主义背后隐藏着国家治理的“官僚主义”大敌，妨碍着政府执行力、公信力的增强，妨碍着和谐的社会主义意识形态的构建。故而，在各种信息传输媒介各显神通的全媒体语境中，政务公文不能成为流于形式、流于程序的空文，而应成为政府意志和公众意愿的载体，表现出自身的竞争性、权威性与亲和性。只有这样，才能凝聚人心，更好地实现阳光政府的建设。
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责任编辑：洪业
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[作者简介]厉梅，大连海事大学公共管理与人文艺术学院副教授、硕士生导师，文学博士；卢柏秀，大连海事大学公共管理与人文艺术学院2019级硕士研究生。
